LES AXES D’INTERVENTION DE L’EPFNA
A - Cadre statutaire d'intervention
En application du décret n° 2017-837 du 5 mai 2017, modifiant le décret n° 2008-645 du 30 juin 2008 portant création de l’Etablissement public foncier de Poitou-Charentes, l’EPFNA de Nouvelle-Aquitaine est compétent sur l’ensemble des départements de la Charente, de la Charente-Maritime, de la Corrèze, de la Creuse, la Dordogne, de la Gironde, du Lot-et-Garonne hors agglomération d’Agen, des Deux-Sèvres, de la Vienne et de la Haute-Vienne.
L’ensemble des dispositions concernant l’intervention des établissements publics fonciers est codifié aux articles L.321-1 et suivants et R.321-1 et suivants à R.321-22 du code de l’urbanisme.
L’article L.321-1 détermine ainsi que « les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l’étalement urbain et la limitation de l’artificialisation des sols. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l’habitat.
Dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi qu’à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles.
Les établissements publics fonciers sont compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l’utilisation et l’aménagement ultérieur, au sens de l’article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis.
Ils sont compétents pour constituer des réserves foncières.
Les biens acquis par les établissements publics fonciers ont vocation à être cédés.
L’action des établissements publics fonciers pour le compte de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements ou d’un autre établissement public s’inscrit dans le cadre de conventions. »
Article L 300-1 du code de l’urbanisme :
“les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.”
En synthèse :
L’EPFNA, qui n’est pas un aménageur ni un constructeur ou une banque, est habilité à réaliser des acquisitions foncières et des opérations immobilières de nature à faciliter
la réalisation ultérieure de projets d’intérêt général par les collectivités ou les opérateurs qu’elles auront désignés.
L’EPFNA peut également procéder à la réalisation d’études et de travaux nécessaires à l’accomplissement de ces missions.
B. Le Programme Pluriannuel d’Intervention
L’article L.321-5 du code de l’urbanisme dispose que l’EPFNA doit élaborer, dans le respect des fondamentaux réglementaires et généraux évoqués ci-dessus, un programme pluriannuel d’interventions (PPI) qui « définit ses actions, leurs modalités et les moyens mis en œuvre » et « précise les conditions de cession du foncier propres à garantir un usage conforme aux missions de l’établissement ». Approuvé pour une durée de cinq ans, ce document tient également compte des orientations stratégiques de l’Etat, des caractéristiques des territoires, des priorités énoncées dans les documents d’urbanisme et des objectifs de réalisation de logements précisés par les programmes locaux de l’habitat pour définir les axes d’intervention de l’EPFNA.
Au titre de son PPI 2018-2022, approuvé par délibération n°CA-2018-167 du 28 novembre 2018 et rendu exécutoire par l’approbation préfectorale du 5 décembre 2018, les interventions de l’EPFNA doivent ainsi permettre :
• d’accompagner les territoires dans la définition précise de leurs besoins, de déterminer les gisements fonciers et immobiliers stratégiques mutables en posant les bases d’une gestion foncière prospective et d’une pédagogie d’utilisation ;
• de guider les territoires dans la requalification opérationnelle des espaces existants, à toutes les échelles et de toutes natures (résidentiel, commercial, patrimonial d’activité) ;
• d’optimiser l’utilisation foncière où les économies réalisées par les collectivités grâce à l’anticipation pourraient couvrir une part de leurs dépenses au titre du programme et, par conséquent, en favoriser la réalisation.
C. Le contrôle interne et externe
L’EPFNA est un établissement public d’Etat à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle du ministre chargé de l’urbanisme. Il est à ce titre soumis à plusieurs dispositifs de contrôle externe.
L’EPFNA est soumis au contrôle du préfet de région. Ainsi, les délibérations du conseil d’administration, du bureau ainsi que les décisions de préemption ou d’exercice du droit de priorité prises par le directeur général sont transmises au préfet de région et soumis à son approbation.
L’EPFNA est également soumis au contrôle économique et financier de l’Etat. En particulier, l’avis du contrôleur général économique et financier (CGEFI) est sollicité préalablement aux acquisitions et cessions dépassant un certain montant, à l’attribution et à la mobilisation de minorations sur fonds propres et à la signature de conventions d’intervention.
En tant qu’établissement public d’Etat, l’EPFNA est soumis au code général de la propriété des personnes publiques. Les acquisitions réalisées par l’EPFNA doivent respecter les évaluations réalisées par les pôles d’évaluation domaniale dépendant des directions départementales des finances publiques.
L’EPFNA a mis en place des dispositifs internes permanents de maîtrise des risques intégrée à l’activité (contrôle interne). Il s’agit de veiller à la compétence des équipes, au développement des bonnes pratiques, au partage de l’information, au contrôle hiérarchique, etc …
Outre ces dispositifs de contrôle interne et externe, l’EPFNA soumet chacune de ses interventions à des process de validation et de maîtrise des risques pour la ou les collectivités signataires et pour lui-même.
Il s’agit ainsi d’analyser les projets avant intervention et de respecter, en interne, un processus de validation structuré à chaque étape de l’intervention.
EN AMONT
EN PHASE OPERATIONNELLE
Analyse des projets avant intervention
Lorsqu’il est sollicité, l’EPFNA mène, en lien avec la collectivité, une analyse du degré de maturité et de faisabilité du projet afin définir les modalités d’accompagnement les plus adéquates.
Basée sur une approche progressive, par étapes, consistant à partir des considérations les plus générales pour rentrer ensuite dans les caractéristiques plus précises du projet, cette analyse permet également de donner de la visibilité aux collectivités sur les modalités d’étude par l’EPFNA de leur sollicitation et d’avoir un échange itératif pour tenir compte des évolutions apportées au projet.
Au-delà du filtrage des sollicitations, l’EPFNA souhaite ainsi donner à cette analyse une portée pédagogique auprès des collectivités en invitant ces dernières à réinterroger certains aspects de leurs projets.
Mise en place d’un processus interne de validation structuré
Afin de s’assurer du respect des règles qui encadrent son action, l’EPFNA a mis en place un « comité d’engagement », présidé par le directeur général et rassemblant la directrice générale adjointe, le directeur territorial, les chefs de projets et les chargés d’opérations, lors duquel chaque étape-clé de l’ensemble des interventions doit être validée avant mise en œuvre effective.
L’EPFNA est soumis aux principes de la comptabilité publique, tels que le respect du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP), le respect des principes de la commande publique et la séparation de l’ordonnateur et du payeur. A ce titre, l’octroi d’un report d’échéance mais aussi la réduction ou l’annulation d’un titre de recettes relève de la compétence de l’Agent comptable de l’EPFNA, dans la limite des éléments dont il dispose (décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, article 19 1°).
L’EPFNA, dans le cadre de son activité, est assujetti à la Taxe sur la Valeur Ajoutée au sens de l’article 256 A du code général des impôts.
D. Le cadre conventionnel
Conformément à l’article L.321-1 du code de l’urbanisme, toute intervention de l’EPFNA est soumise à la signature d’une convention avec la ou les collectivités à l’initiative du projet.
Chaque convention définit l’intervention possible de l’EPFNA, sa nature, son périmètre, sa durée et le montant de l’engagement financier maximal associé.
La convention précise également les engagements réciproques des parties :
· L’EPFNA apporte son expertise métier, ce qui lui permet d’être force de proposition pour la réalisation du projet mais soumet chacune de ses étapes-clés à la validation par la collectivité selon le processus qu’elle aura défini ;
· La collectivité et l’EPFNA élaborent un programme des actions à mener par chacune des parties pour la bonne réalisation du projet ;
· La collectivité assume la garantie de rachat et le remboursement des dépenses réalisées par l’EPFNA dans le cadre de la convention.
Avant toute signature, la convention fait l’objet d’échanges itératifs entre l’EPFNA et la ou les collectivités. Après une première phase de discussion avec la collectivité, l’EPFNA conçoit, en s’appuyant sur l’analyse préalable des projets, une proposition d’intervention. En retour, la collectivité adresse à l’EPFNA une demande formelle d’intervention confirmant la méthodologie envisagée. Sur cette base, l’EPFNA engage la rédaction de la convention qui sera soumise, pour approbation, aux instances de la collectivité et au conseil d’administration ou au bureau de l’EPFNA.
Les projets d’avenant à une convention suivent le même processus d’élaboration et d’approbation.
E. Le présent règlement d’intervention
Le règlement d’intervention définit, de manière générale, les relations entre les collectivités signataires d’une convention et l’EPFNA. Ces relations pourront, selon les spécificités du projet et le contexte, être précisées ou adaptées dans le cadre de la convention. Dans ce cas, les modalités définies par la convention prévaudront sur celles indiquées dans le règlement d’intervention.
Le présent règlement d’intervention constitue une refonte du règlement antérieurement en vigueur. Il a été rédigé après consultation des administrateurs de l’EPFNA avec pour objectifs de mettre à profit l’expérience acquise pour mieux répondre aux besoins et aux contraintes des collectivités.
Le règlement d’intervention intègre ainsi quelques grandes nouveautés :
Afin de réaliser un accompagnement ciblé des territoires, l’EPFNA propose plusieurs types de conventions répondant chacun à un niveau d’avancement des projets : études, veille et réalisation. L’analyse des projets évoquée ci-dessus permet justement de déterminer, en accord avec la ou les collectivités, le type de convention adapté à la situation.
Face aux demandes de certaines collectivités désireuses de pouvoir, durant la phase de portage, maintenir en place des occupants et/ou réaliser des travaux de réhabilitation sur les biens acquis par l’EPFNA, ce dernier a expérimenté le mécanisme de démembrement temporaire de propriété avec cession de l’usufruit à la collectivité. Cette méthode s’est révélée pertinente pour des projets dont la collectivité sera in fine propriétaire, comme par exemples : des commerces de centre-bourg ou des logements communaux. En effet, la collectivité usufruitière peut réaliser des travaux et obtenir des financements, louer le bien et recouvrir les loyers. Le démembrement de propriété fait désormais des modalités possibles de cession de l’EPFNA.
La mise en place du mécanisme de paiement échelonné a également été expérimenté pour les projets dont les montants financiers présentent des enjeux de soutenabilité pour la collectivité. En effet, en permettant à la collectivité de commencer à rembourser de manière anticipée et sur plusieurs années les dépenses engagées par l’Etablissement, il facilite et sécurise le paiement par la collectivité à l’échéance de l’intervention. Ayant lui aussi montré sa pertinence, il fait désormais partie des modalités de paiement de l’EPFNA.
Fort de ces exemples, l’EPFNA se réserve la possibilité, sur accord de son Conseil d’administration, d’accompagner de manière expérimentale des projets et de tester des dispositifs innovants entrant dans ses champs de compétence. L’intervention de l’EPFNA conserve son caractère expérimental dans la mesure où les effets de l’intervention doivent être finement évalués (montants financiers, plan d’actions précis, type d’ingénierie à développer) avant d’envisager une application pérenne.